通海县人民政府关于2015年债务限额及债务管理相关情况的报告

――2015年12月25日在通海县第十五届人大常委会第二十一次会议上          县财政局局长  耿双昌

主任、各位副主任、各位委员：

受县人民政府委托，现将我县2015年债务限额及债务管理相关情况报告如下：

一、2015年末我县的债务限额

根据《玉溪市人民政府关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作的通知》、《通海县人民政府关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作的通知》（通政发〔2014〕34号）文件精神，我县财政部门、发改部门、审计部门、国土部门明确责任，各负其责，按统一的工作程序和步骤对2014年末地方政府存量债务进行了清理甄别。由于清理甄别范围增加了在建工程，政府债务变动较大，清理甄别后政府债务余额为307,788万元，其中：一般债务217,415万元，占70.64%；专项债务88,529万元，占28.76%；政策性挂账1,844万元，占0.6%。这些债务是新《预算法》实施前举借的，在弥补地方财力不足、加大交通基础设施建设、保护生态环境、改善民生和推动经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。

2015年2月，根据云政办函〔2015〕37号《云南省人民政府办公厅关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》及省、市财政部门工作安排，对清理甄别结果进行自查核实，核减了县人民医院误将综合住院大楼副楼的上级补助专款3,300万元报为政府债务。核实结果为债务余额304,488万元，其中：一般债务214,115万元，占70.32%；专项债务88,529万元，占29.07%；政策性挂账1,844万元，占0.61%。经省财专办核查减少7.85亿元（通海县住房和建设局市政工程建设项目19,625万元；通海天健公司大石山片区一号三号道路工程项目15,707万元；通海天健公司大石山低丘缓坡开发项目二期道路建设项目15,000万元；通海天健公司大石山二期场地平整工程9,471万元；通海县供排水有限公司第二污水处理厂及配套管网工程10,126万元；通海县秀麓公司花果山保障性住房室外配套附属工程6,345万元；通海县秀麓公司花果山保障性住房二期2,174万元），剔除政策性挂账0.18亿元，我县的实际政府债务余额22.42亿元。

根据新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）有关规定，地方政府债务余额实行限额管理，年度地方政府债务余额的限额等于上年地方政府债务余额的限额加上当年新增债务余额的限额。因我县2015年无新增政府性债务，玉溪市按2014年末的政府债务余额下达我县2015年末政府债务限额22.42亿元。

二、我县政府性债务的管理情况

（一）依法对地方政府债务实行限额管理

中央、省、市对加强地方政府债务管理高度重视。根据新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）有关规定，省政府2014年12月印发了《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》（云政发〔2014〕73号），对地方政府债务管理作出了全面部署。

对地方政府债务实行限额管理，是规范地方政府债务管理的主要内容和重要举措。新《预算法》第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”具体做法为：每年全国地方政府债务新增限额和总限额，由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会审批。分地区地方政府债务新增限额和总限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的限额内提出方案，报国务院批准后下达各省级政府。各级人民政府依照下达的限额编制预算调整方案，报省人大常委会批准。县级政府确需举借债务的，依照市人民政府下达的限额编制预算调整方案，报同级人大常委会批准，由省人民政府代为举借。

（二）按照程序确定2015年地方政府债务限额

1.清理核实2014年末地方政府存量债务

为做好2015年我县政府债务规模控制和限额管理工作，按照《玉溪市人民政府关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作的通知》、《通海县人民政府关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作的通知》（通政发〔2014〕34号）文件精神，根据上级财政部门的统一部署和具体安排，我县财政部门、发改部门、审计部门、国土部门明确责任、各负其责，按统一的工作程序和步骤对2014年末地方政府存量债务进行了清理甄别和自查核实。

由于清理甄别范围增加了在建工程项目，政府债务变动较大，清理甄别后政府债务余额为307,788万元，其中：一般债务217,415万元，占70.64%；专项债务88,529万元，占28.76%；政策性挂账1,844万元，占0.6%。自查核实（包含财专办核查）后2014年末政府债务余额224,196万元，其中：一般债务175,844万元，占78.43%；专项债务48,352万元，占21.57%。

2.确定2015年地方政府债务限额

在新《预算法》实施以前，我县举借债务方式多样，但政府债务在弥补地方财力不足、加大交通基础设施建设、改善民生、保护生态环境、推动经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。

在客观看待地方政府存量债务积极作用的基础上，为确保政府存量债务有稳定的偿债资金来源和过渡期内的在建项目资金链不断裂，上级财政部门按照中央管理要求和“尊重事实、新老划断”的原则，根据新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）有关规定：地方政府债务余额实行限额管理，年度地方政府债务余额的限额等于上年地方政府债务余额的限额加上当年新增债务余额的限额。2014年我县自查核实（包含财专办核查）后2014年末政府债务余额22.42亿元，因此市政府核实下达我县2015年末政府债务限额22.42亿元。

3.提请县人大常委会批准2015年政府债务限额

市政府在市人大审议和批准全市债务限额的基础上，核定我县2015年末政府债务限额22.42亿元。按照新《预算法》和《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》（云政发〔2014〕73号）规定，各级政府在确定的限额内举借债务，必须报同级人大或其常委会批准。因此，将市政府批准我县的债务限额，报县人大常委会批准，并在批准的限额内举借和偿还债务。

（三）做好下一步地方政府债务管理工作

将地方政府存量债务纳入限额管理后，将按照新《预算法》要求，全面规范地方政府债务管理，既要充分发挥地方政府债务对稳增长的促进作用，又要有效防范和化解财政金融风险。

1.将地方政府债务分类纳入预算管理

一是严格举债程序。县级政府在批准的限额内举借债务，必须报同级人大常委会批准，并按程序上报上级，争取债券项目支持，不得在预算之外举借任何债务。政府要将经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况编入决算草案，报同级人大常委会批准。

二是分类纳入预算。地方政府债务分为一般债务和专项债务。一般债务针对没有收益的公益性事业发展举借，统一发行一般债券，筹集资金安排的支出纳入一般公共预算管理。对一般债务中到期需偿还的部分，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。专项债务针对土地储备、收费公路等有一定收益的公益性事业发展举借，按照对应的政府性基金项目发行专项债券，筹集资金安排的支出纳入政府性基金预算管理。对专项债券中到期需偿还的部分，应通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现的，如收储土地未能按照计划出让的，可先通过借新还旧周转，政府性基金或专项收入实现后立即归还。

三是积极偿还债务。按照“谁举借、谁偿还”的原则，分类落实偿债资金来源。对没有项目收益的债务，统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产。对有一定项目收益的债务，其对应收益要纳入预算，统筹用于偿还债务。对部门和单位为自身利益举借的债务，由部门和单位通过压减自身支出等措施偿还。另外，推动有经营收益且现金流充足的融资平台公司进行市场化转型改制，将一部分符合条件的政府债务转化为企业债务，政府通过PPP方式和购买服务等措施予以支持。

2.建立地方政府债务风险预警机制

目前，中央、省参考国际上衡量政府债务风险做法，将债务率不超过100%的水平作为地方政府债务的整体风险警戒线，即地方政府债务余额最高不超过地方综合财力水平。同时，考虑到各地财政状况不同，具体确定分地区的债务率指标时，除考虑各地综合财力外，还要考虑各地扣除保工资、保运转、保民生及债务付息等刚性支出后的可偿债财力状况，合理确定各地的债务风险水平，并通过新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标进行综合评价。建立权责发生制政府综合财务报告制度后，还将补充资产负债率等指标。风险指标及预警结果按照中央、省、市统一部署依法公开。

如我县出现风险较高，将制定中长期债务风险化解规划，在3―5年的时间内，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务，逐步将债务风险指标调整到警戒线以内。

为避免在建项目资金链断裂引发系统性风险，从2016年起，在建项目后续融资需求在分配每年新增地方政府债券限额时统筹考虑，不足部分以市场化方式解决。

3.构建地方政府债务监管体系

按照新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》（云政发〔2014〕73号）要求，我县将在省、市的统一布署下全面构建地方政府债务监管体系。一是加强人大监督。加强县人大对同级政府举债的审批监督，严格将举债规模控制在上级下达的债务限额内。二是加强上级监管。把政府债务管理作为一个硬指标纳入政绩考核，强化对地方党政领导干部政府债务管理责任的考核。三是加强社会监督。定期向社会公开债务情况，自觉接受社会监督。四是加强市场监督。发行地方政府债券遵循市场化原则，按照规定进行信用评级。五是加强监督检查。审计部门依法加强债务审计监督，财政部门加大对违规举债及债务风险的监控力度。六是严格责任追究。对违法举债或担保的，一律不得安排财政资金进行偿还，并按照新《预算法》第九十四条规定对责任人员给予撤职、开除处分。

4.有序推进政府债券置换

实行政府债券置换，可以延长债务期限，降低存量债务成本，对缓释系统性金融风险，破解经济转型难题有积极作用。2015年上级财政分三批共下达我县政府债券置换债务额度52,400万元，年利率2.92%-4.01%，支付发行费46.25万元，按债务性质分：一般债务43,600万元，专项债务8,800万元。按债券置换方式分：定向置换债券项目14,330万元，公开置换债券项目38,070万元，其中：定向置换债券项目用于置换银行贷款债务项目，公开置换债券项目用于置换除银行贷款以外的政府债务项目。按债券使用年限分：三年期11,500万元，五年期12,300万元，七年期14,600万元，十年期14,000万元。根据省、市政府债务管理的相关规定，实行政府债券置换债务后，全县总的债务并没有减少，只是将债务人由各融资公司、各部门单位转为财政部门，财政运行风险更加巨大。

政府债券额度、年限及利率表

单位：万元

为规范、有序地进行债券置换工作，财政部门向县政府提交了《通海县财政局关于通海县政府债券置换债务的请示》（通财〔2015〕333号），经县委、政府研究，2015年12月8日召开了政府债券置换专题会议，正式启动政府债券置换工作。涉及应付工程款的债务，由分管副县长牵头、债务单位参与、相关部门配合，与债权单位逐笔逐项进行削减债务谈判，尽最大可能节约资金支付，有效化解政府债务。纳入2015年置换的债务，要求各单位及时办理，提供相关依据，完善债务档案，核减债务系统债务。按照置换工作安排，2015年12月底前，完成我县52,400万元的政府债券置换债务工作。

上级财政部门要求，各级的政府债务限额，需报同级人大常委会批准，按照新《预算法》和《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》（云政发〔2014〕73号）要求。现将我县2015年政府债务限额及债务管理相关情况提请县人大常委会，请予审查批准。

2015年12月25日